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[新闻转载]江苏省宜兴市集体建设用地“长租短约”制度获得国土部认可
2014年07月17日 中心新闻 暂无评论

江苏省宜兴市“集体建设用地年租制”调查

2014-07-03 | 作者: 李倩 | 来源: 中国国土资源报 | 【  】【打印】【关闭
 新闻链接:http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201407/t20140703_1322698.htm

  6月的宜兴,红了杨梅,绿了竹海。

  宜兴万石镇南漕村有着另一种生机。在宏博洁具有限公司厂区内,总经理邵建春忙着向来客介绍企业生产的近200种洁具。这家江苏省第一家生产清洁用品的大型出口企业,如今拥有专利20多项,成为欧美顶级品牌的生产供应商。不远处的正太金属制品有限公司,则拥有两条国内最先进的油淬火回火感应加热生产线,弹簧钢丝产品远销多国,2013年实现利税1800多万元。

  这两家优质企业还有一个共同点——每年都要支付南漕村一笔土地租金。“村里搭桥修路、新农村建设、村民发放福利,都从这儿出钱。”村支书张一维告诉记者,南漕村共租赁给100多家企业集体建设土地1200亩,2013年租金收入450万元左右,占村集体收入的近八成。

  20世纪90年代以来,宜兴市推行集体建设用地年租制,农村集体与用地者实行“长租短约”。年租制盘活了集体建设用地,实现了集体土地资产的保值增值,不仅让集体经济组织的腰包鼓起来,也给中小企业发展壮大创造了有利条件。业内专家认为,年租制作为一项具有地域适宜性的创新制度,兼顾了流转双方权益,为探索集体建设用地使用权流转提供了可鉴经验。

  “长租短约”:兼顾流转双方权益的激励相容机制

  ——不仅确保了土地使用者拥有长期稳定的土地使用权,也保障了土地所有者的土地增值收益。

  “长租短约”,是宜兴集体建设用地年租制的突出特点。

  据宜兴市国土资源局局长马卫明介绍,所谓“长租短约”,就是由村集体与用地单位签订土地使用权租赁合同,用地单位每年支付给村集体租金;具体租赁年限由市国土资源管理部门、农村集体经济组织与土地使用者在租赁合同中约定,但不得超过法律规定的相同用途国有土地出让的最高年限;年租金标准由市政府定期公布指导价,各乡镇按行政区域确定具体地段执行标准进行评估确认;租赁期内,租金每隔3~5年作出调整,调整幅度在20%以内。

  既不失去土地所有权,又能长期分享土地收益,还能随行就市“涨价”——这是土地所有者的愿望。土地使用权年限越长越好,这样企业才能放心稳定地投入、实施长远发展战略——这是用地者的心声。面对集体建设用地使用权流转双方的这种供需矛盾,“长租短约”无疑是一个绝好的激励相容机制。

  南京大学国土资源与旅游学系副教授陈志刚认为,“长租短约”制度的生命力,在于兼顾了流转双方的土地权益,不仅确保了土地使用者拥有长期稳定的土地使用权,也保障了土地所有者的土地增值收益。

  据宜兴局党委副书记孙海军介绍,随着年租制在全市的推广,土地年租金已成为镇财政特别是集体经济组织收入的主要来源,为城镇基础设施建设和村镇经济的发展提供了稳定的资金保障。

  据统计,近年来,全市每年收缴的集体土地年租金都超过了1亿元。村集体的收入多了,农民的收入自然水涨船高。张一维告诉记者,经过几次调整,南漕村目前土地租赁标准为4000元/亩,其中10%直接分配给了农民个人。在集体建设用地流转规模更大的高塍村,农户分享到集体土地年租金总量的近30%。

  采取出让方式时,土地使用者须一次性缴纳较多费用,一些新办的中小企业吃不消。实行租赁供地,无须一次性支付大额土地出让金,投资压力大大减轻,为中小企业发展壮大赢得先机。据陈志刚的调查,以高塍村为例,随着该村将更多的集体建设用地使用权出租用于工业企业,全村每年工业产值以30%左右的速度快速增加。

  “对于国土资源部门来说,最大的变化是实行年租制后,集体建设用地管理越来越规范,越来越集约,土地资产价值越来越显化。”宜兴局副局长蒋晓贤告诉记者,年租制理清了土地所有权和使用权之间的关系,租金标准根据不同区域、不同用途、体现了不同的级差,土地使用者珍惜土地、保护耕地的意识强了,多圈多占土地的少了,闲置集体建设用地用起来了。

  “长租短约”:因地制宜具有地域适宜性的创新机制

  ——源自其在乡镇企业改制背景下的自发探索,而土地年租制的长期适用也与宜兴当地中小企业大量发展的现实紧密相关。

  任何制度创新,都根植于特定的环境和土壤。

  宜兴市地处沪宁杭三角中心,早在20世纪80年代改革开放初期,宜兴市的乡镇工业发展就已走在全国前列,加上相对优越的经济发展环境,为农村集体建设用地使用权流转市场的发育培育了土壤。

  宜兴局利用科科长汤志告诉记者,20世纪90年代初乡镇企业改制时期,宜兴市就对集体土地资产管理进行了积极探索,部分镇、村陆续推行了以使用土地上交款替代企业经营上交款的集体土地管理模式,走出了集体土地租赁使用的第一步。1999年,宜兴市开始全面推行集体建设用地年租制,除宅基地和公共设施、公益事业用地外,各类镇村企业使用集体用地的,全部实行租赁供地。

  对已经依法批准的集体建设用地,参照国有建设用地管理,由土地使用者与集体经济组织签订租赁合同统一实行租赁供地。此后相关制度和管理措施逐步完善,明确了土地租赁范围、年限、租金标准的确定和租金收缴管理等。

  “宜兴的经验源自其在乡镇企业改制背景下的自发探索,而土地年租制的长期适用也与宜兴当地中小企业大量发展的现实紧密相关。”陈志刚认为,观察宜兴个案,也许可以得出这样一个结论:试图从国家层面出台一种固定模式的流转制度并不具有普适性,而由地方在国家基本政策框架下自发探索适宜的流转模式,才是一条可行之路。

  然而,宜兴的做法对于其他地区的探索仍有诸多可鉴之处:

  ——产权基础牢固。只有在产权明确、登记到位的前提下,集体建设用地使用权才具有真正的供给主体,流转双方才能放心安全地交易。宜兴在出台政策文件的基础上,由国土部门和镇(园区、街道)配合对符合土地年租金收取条件的用地进行了全面核查和登记造册,建立了详细的台账,并将土地使用者及土地坐落、用途和租金标准分批在报纸上进行公告,通知土地使用者主动办理租赁手续。

  ——流转手续规范。宜兴市规定,租赁集体土地的申请人必须按相关要求与农村集体经济组织签订租赁合同,并以此向市国土资源管理部门提出申请。经审查符合租赁用地条件的,由国土资源管理部门办理租赁用地手续。

  ——收益分配民主。集体建设用地使用权流转收益的分配,通过村民大会表决,确保土地收益更多地用于农村基础设施改善、农村公共事业发展。

  ——监管措施严格。对于集体经济组织的土地租金收入实行“村账镇管”制度,农民集体经济组织的土地租赁资金使用需接受镇政府的监督。

  “长租短约”,配套制度亟待创新

  ——尽管年租制同时涵盖了国有土地与集体建设用地,具有统一的土地租金标准,但从根本上并未实现真正的同地同权同价。

  随着时间的推移,集体建设用地年租制呈现出新的特点。南京大学教授诸培新在调研中发现,相对于当地的国有土地,集体建设用地二次流转势头更加活跃,而与此同时,也更多地暴露出深层次的制度性矛盾。

  党的十八届三中全会提出,建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,与国有土地同等入市、同权同价。马卫明告诉记者,尽管年租制同时涵盖了国有土地与集体建设用地,具有统一的土地租金标准,但从根本上并未实现真正的同地同权同价。

  集体建设用地抵押融资功能弱,是最突出的表现。目前,宜兴绝大多数银行不接受集体租赁土地作为抵押物,即便允许融资贷款,最多也只能贷到1万元/亩,不足同等条件的出让国有建设用地抵押贷款额度的十分之一。考虑到金融风险,部分企业不得不要求将租赁土地转为国有。加上地方政府、用地企业过于追求眼前利益,使用集体土地多为短期行为,具备出让条件的,企业一般会要求转为国有然后出让,导致集体建设用地数量不断萎缩。

  此外,集体建设用地的流转还受制于地块规模的影响。这方面,万石镇的余庄村给宜兴树立了典型。因为紧邻342省道和华东石材市场,很多年前,余庄村村民就纷纷开店搞经营。凭着“好市口”,收入倒也还不错,但多年来的经营都是零敲碎打,不成规模也没规划。为了让区位优势发挥得更充分,让农民获益更大,余庄村采取了集中居住的办法,对有经营用房的村民,按照1∶1.5的比例,用华东石材市场内的经营场地置换。如此一来,原来沿街的“好市口”地块得到了充分整合,实现“变零为整”,腾出净地300多亩,成功引入精品石材城项目。

  如今的余庄村居住环境优美,家家户户住进小别墅,有固定的店铺租金收入,最多的一年租金上百万元。今年年初,港资投资5亿美元的精品石材城落户在村里。“项目所用土地,都是科学盘活来的。”村支书沈建国告诉记者。

  由于历史原因,宜兴市流转的集体建设用地较为分散零碎,难以形成规模,不利于区域土地资源的优化配置。余庄村的做法,则给出了启示,未来集体建设用地流转要想形成“气候”,前提之一就是开展土地综合整治。

  显然,作为一项在特定阶段、特定地域环境下,自发探索的实践模式,集体建设用地年租制的健康成长,还期待诸多配套制度的创新来破解。

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