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一个指挥棒协奏山水林田湖 ——自然资源共同体综合管理路径选择
2014年03月07日 决策咨询 暂无评论

作者:南京大学自然资源用途管制课题组

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定说明》指出,“山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树”。那么,怎么认识“山水田林湖生命共同体”的内涵和本质?对共同体自然资源进行综合管理的路径如何选择?

生命共同体中——人之命脉在土地

山水林田湖生命共同体”概念的提出,要求我们进一步关注这些自然资源的合理配置,科学设定资源利用强度,因地制宜管护资源,实现这一生命共同体的生态服务功能最大化,促进自然资源的永续利用与人地和谐

所谓“山水林田湖生命共同体”,其实就是这几种物质与物质运动及能量转移,以及它们之间互为依存,又相互激发活力的复杂关系,使之有机地构成一个生命共同体。田者出产谷物,人类赖以维系生命;水者滋润田地,使之永续利用;山者凝聚水分,涵养土壤;山水土地(涵盖气候与地形等)构成生态系统中的环境,而树者依赖阳光雨露,成为生态系统中最基础的生产者。这一概念,深刻而透彻地阐明了人与自然生命过程之根本。

而自然资源的永续利用是生命共同体“生生不息”的基础。山、水、林、田、湖之间的物质与能量交换,存在一定的总量。如果人类的攫取或消耗超过这个限度,该共同体的运行就会发生重大的变异,甚至断链停歇。与此同时,山、水、林、田、湖又都是有形、有质的实体,由这些实体构成的生命共同体也必定具有因时、因地的差别。我国地域辽阔,要管好、用好自然资源,一定要讲究因地制宜的基本原则。

由此,我们认识到,山、水、林、田、湖作为生态要素,与人存在极为密切的共生关系,可谓“相生相克”,共同组成了一个有机、有序的“生命共同体”。其中生态要素的合理配置,直接决定了这个“生命共同体”的兴旺、繁荣、健康、可持续程度。尤为重要的是,文中明确提到“人的命脉在田”,田者,土地也。

坚守18亿亩耕地红线,是对土地数量的严格控制,以此确保国家粮食安全。但随着城市建设用地价格的提升,级差地价的出现,地方政府开始利用盐碱地置换城市周边的耕地、菜地,同样的耕地数量,却由高产田变成低产田,影响了持续的粮食增产。与此同时,土地污染问题也不容忽视。相关统计表明,目前我国耕地面积的10%以上已受重金属污染。现在,我国土壤污染已经出现了有毒化工和重金属污染由工业向农业转移、由城区向农村转移、由地表向地下转移、由上游向下游转移、由水土污染向食品链转移的趋势。除工矿企业发展造成的直接污染外,农药化肥的过量使用,也使污染面积进一步扩大。

可喜的是,国家层面已认识到这一问题,在坚守18亿亩耕地红线的基础上,提出对山、水、林、田、湖这个生命支持系统进行协调、有序的保护与管理。但在统一保护、统一修复的过程中,更需要进一步关注山、水、林、田、湖的合理配置,根据因时、因地而异的原则,实现这一生命共同体的生态服务功能最大化,促进自然资源的永续利用与人地和谐。

构建自然资源管理体系——让“共同生命体”生生不息

在完善自然资源资产产权制度的基础上,以自然资源可持续利用为根本,统筹优化自然资源要素配置,并开展以土地为载体的自然资源综合承载力评估,采取统一立法、综合保护的模式,形成自然资源综合管理体系

土地是承载着地质、地貌、气候、水文、土壤、植被等自然要素,以及城镇、村镇、道路、人文等社会要素在内的自然综合体。但一段时期以来,人们似乎更多地看重了土地的财产属性,忽视了土地的自然属性、人文属性。习近平总书记关于“山水林田湖是一个生命共同体”的论断,不仅警示我们土地系统与人一样,是一个生命体,要还权利于自然,还权利于土地系统。同时,也提示我们需要加强以土地为载体的自然资源综合管理,从土地角度出发,形成人与自然相和谐的资源管理体制。

首先,完善自然资源资产产权制度。自然资源资产是人类社会财富的重要组成部分,而产权制度是界定自然资源权益边界、规范自然资源利用行为的基础。为此,要从三方面加以完善:一是构建包括所有权、用益权、担保权、相邻关系权等于一体的完整的自然资源资产权利束,并依法保护,严格限制政府管理行为对于自然资源资产权益的过度侵占。二是按照遵循法律,尊重惯例产权的原则,明确自然资源资产产权主体,并以不动产登记为支撑,形成相应的自然资源资产产权登记体系。三是建立市场机制起决定性作用的自然资源资产产权交易体系,促进自然资源资产交易效率的提升。

其次,优化自然资源要素空间配置。以自然资源可持续利用为根本,统筹自然资源要素配置,避免单一类型为主导的开发利用对自然资源系统造成破坏。例如,沿海开发过程中,不能过分地注重补充耕地指标、获取建设用地指标,还要充分考虑大规模围垦开发对于近海生态系统、滩涂湿地系统的影响,尤其是要关注海平面上升、海洋灾害等对于未来沿海城镇、开发区的影响等。另外,土地开发利用还要考虑地质条件的影响,避免甘肃舟曲占用泥石流通道建设城市,以及一些城市规划建设在断裂带上等做法。

再次,重视以土地为载体的自然资源综合承载力评估。在城镇布局、土地利用中不仅需要关注粮食安全问题,还需要充分考虑土地利用尤其是城镇、开发区土地占用对于水资源、能源资源、环境容量、碳容量等的压力与影响。否则,即使保护了耕地面积,保障了粮食安全,也会由于过度的人口、产业以及基础设施集聚,导致水资源和能源过度消耗、生态环境污染等问题,还将破坏山、水、田、林、湖系统的平衡。更值得重视的是,由于这一状况对人类健康的损害加剧,公众丧失发展信心,导致出现社会危机与风险。

最后,注重自然资源综合管理与配置。从世界自然资源管理来看,统一立法、综合管理正成为趋势。因此,我国也需要结合国情,探索形成以土地为载体的自然资源综合管理体系。制定统一的自然资源分类及认定标准,避免有些土地在国土资源部被认定为耕地,在林地部门是林地,在农业部门是草地,从而不仅难以了解自然资源的基本国情,更不知如何管理。同时,制定《自然资源法》,从法律上保障自然资源管理的协同性、统一性和有序性。在不动产统一登记的基础上,探索形成以土地为载体的自然资源综合管理体制,提高自然资源综合配置效率。

划定生态保护红线——将“四条控制线”整合落地

将土地利用总体规划、城市总体规划和生态保护红线规划“三规合一”,确定建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线、生态保护红线“四条控制线”,并统一纳入国土资源系统信息管理平台进行监管

习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习讲话中明确提出,国土是生态文明建设的空间载体。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,整体谋划国土空间开发,科学布局生产、生活、生态空间,给自然留下更多修复空间。为此,课题组认为应加强以下几方面工作:

加强主体功能区战略实施的可行性研究。目前全国、省、市、县、镇五级土地利用总体规划基本都划定了主体功能区,但真正实施起来难度甚大,推进缓慢。因此,应加强主体功能区战略的可行性研究,深入分析工作推进的难点、重点和时序,国家和地方应加快生态补偿制度的制定与实施,这是主体功能区战略能否顺利实施的重要环节。针对生态补偿的复杂性,应尽快解决目前我国生态补偿机制中存在的补偿范围不明确、补偿标准不科学、补偿模式较单一、资金来源缺乏,以及政策法规体系建设滞后等问题。同时,加大对不同地区、不同类型生态补偿试点工作的力度,建议根据生态环境状况、物价指数、经济发展、财政收入、居民消费水平,以及环境保护要求等因素,参照油价调整模式建立相关信息跟踪平台,实现生态补偿动态化,从而全面推进生态补偿制度的贯彻与落实。

建议各地区尽快实现“四线合一”研究,并纳入国土资源系统信息平台管理运行。生态保护红线是维护区域乃至国家生态安全的底线,目前的划定与管理分属于环保、林业、水利、国土资源等部门,环保部门只是给予了整合,但落地后如何统一管理仍是问题?国土是生态保护红线的空间载体,国土资源部门理应给予高度重视和参与,也理应将其纳入国土资源系统信息管理平台加以监管。为此,应尽快开展基本生态网络结构规划研究,目的是为了切实落实各地区本轮土地利用总体规划中关于生态环境建设的具体要求,将“三规”(即土地利用总体规划、城市总体规划、重要生态功能区区域规划或生态保护红线规划)确定的建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线、生态保护红线等“四条控制线”整合落地,并统一进入国土资源系统信息平台管理运行。

建议各省、市开展生态控制线落地方案划定与实施工作。开展生态控制线划定与实施工作,是切实保障区域生态环境底线,保障发展与区域生态安全、保护资源、优化生态空间布局、有效落实生态管制的重要基础性工作。因此,有必要依据主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等,在确保生态优先的前提下开展生态控制线划定工作。同时应注意落地方案与“四条控制线”的衔接,明确管控范围。针对生态网络空间的不同分类、分级,要从土地用途管制、项目准入原则、产业调整策略、城市村镇建设策略等方面,研究和制定不同生态网络空间的生态管制规则。

(课题组成员:黄贤金  杨达源  李升峰  左平)(来源:中国国土资源报)

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